我国乡村宅基地制度改革史

本文作者：严金明，中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、长江学者特聘教授、博士生导师；

迪力沙提，中国人民大学公共管理学院博士研究生；

夏方舟，中国人民大学公共管理学院讲师。

宅基地是指农村居民以其集体经济组织成员资格为前提，为了维持农户居住和农业生产，由集体经济组织无偿分配并长期使用，可用来建造农房以及附属生产生活等设施的农村集体建设用地。从计划体制延续而来的宅基地制度是以户籍制度为基础、保障集体成员的基本居住条件为初衷、实现工业优先发展为目标、保障农村社会稳定为根本宗旨而作出的一种制度安排，具有“公有”“私用”“无偿”“无期”等显著特征，曾经为我国城市发展、工业发展、农村发展和保障农民居住权发挥了历史性作用。

乡村发展与宅基地制度改革的关联

制度总是在向前发展变化，通过总结和吸取历史教训，能够以史为鉴，明得失、知兴替，从而更好地开展制度设计。同时，制度变迁一旦进入某一路径，由于改变成本、发展惯性等诸多原因，在很大程度上将对这一路径产生依赖，并在这一过程中不断自我强化这种路径依赖。

1、乡村集体经营转型：农户拥有所有权，宅基地自由流动 (1949～1962年)

自1949年新中国成立后，在“农村支持城市”的总体思路下，农村地区进行了深入的土地改革，互助组、初级农业合作社和高级农业合作社等农村社会的组织形式相继出现，农村土地从起初的农民个体经营逐渐发展到收归集体经营。1950年颁布的《土地改革法》规定农村宅基地归农民私人所有，宅基地所有权与使用权集于一体， 农户以房契作为产权凭证，可以自由转让、买卖以及抵押宅基地。1954年《中华人民共和国宪法》明确列示，农户对农村宅基地的所有权受到国家强制力捍卫，私有财产沿袭继承同样受到国家的认可和保护。这一时期，为了提升农民的自我价值、劳动热情和集体认可，农民拥有宅基地以及房屋等生活资料的完整产权，宅基地可以自由流动。

2、乡村公社化发展：宅基地所有权集体化，使用权首次被提出 (1962～1978年)

经历3年自然灾害和经济困难时期之后，国家于1961年开始针对农村政策予以调整，农村产权由私有化转变为集体所有，除农民生活所用日用品外，其他所有财产都属于共有财产。1962年颁布的《农村人民公社工作条例》明确了“三级所有、队为基础”的农村土地集体所有制，其中规定宅基地不准出租和买卖，社员有买卖或者租赁房屋的权利。1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》明确了农村宅基地“地随房走”的交易模式，农民对宅基地的所有权转变为使用权， 首次使用了“宅基地使用权”概念，其核心逻辑在于维护集体所有制，保障集体经济组织成员基本居住需求。

3、乡村经济重塑发展：宅基地“一户一宅”无偿取得，使用权主体宽泛 (1978～1998年)

改革开放后，以家庭联产承包责任制为代表的乡村改革极大地激发了广大农民自主经营和合理利用土地热情。1983年“乡政村治”的乡村治理模式开始取代“政社合一”模式。“一号文件”持续将农业农村问题作为重点，要求逐步破除乡村发展的障碍，随后我国掀起市场化发展浪潮，基本建立了农村社会主义市场经济体系，乡村经济的发展使得农民有了更高的居住诉求和流转收益需求，然而利益导向下农村宅基地使用管理问题变得日益复杂。1982年，国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》， 第十二条规定：集镇内非农业户建房用地的面积标准，由县级人民政府参照当地城镇居民的平均居住水平作出规定。这说明集镇内非农户口可通过申请、审批程序无偿取得宅基地的使用权。同时，国家为了解决农村粗放式使用建设用地的资源配置问题，于1990年下发了《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》， 首次提出进行农村宅基地有偿使用试点，并在1997年明确农村居民每户只能“一户一宅”且不超过限定标准，多出的宅基地依法收归集体所有。1998年，《土地管理法》修订，将农村“一户一宅”原则列入其中。

4、城镇化和新农村建设发展：宅基地隐性流转无序，城镇居民禁购宅基地 (1998～2017年)

这一时期，国家持续关注“三农”问题，从2004年开始，我国政府更是连续发布以“三农”为主体的“一号文件”，通过新农村建设和协调城乡发展，有效解决了制约乡村发展的部分问题，逐步实现了工业反哺农业。然而，这一阶段的乡村发展模式设计仍然多基于城镇发展的需要，导致乡村仍然是城市附庸，使得乡村人口流失、宅基地闲置状况愈演愈烈。同时，农民通过宅基地隐性流转和自发建设“小产权房”等形式迫切要求分享快速城镇化带来的高额土地增值收益，引发了农民失房、违法违建、粗放无序和小产权房等一系列问题。因此，1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次明确禁止城市居民购买农村住宅，并在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中再次明确禁止城镇居民在农村购置宅基地。“一刀切”的流转限制的核心在于防止宅基地使用无序和管理困难，但也切断了宅基地从福利保障转化为显化财产的通道。在后续实践中，我国开始探索放活宅基地使用权的可能，2007年《物权法》恢复了宅基地用益物权的法律地位；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求改革完善农村宅基地制度。

5、乡村振兴发展：分离所有权、资格权和使用权， 以“三权分置”提供制度供给 (2017年至今)

针对当前存在的乡村发展问题和社会主要矛盾转变的事实，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，标志着我国乡村发展进入了全新阶段，已然从城市附庸转为优先发展。以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕为总要求的乡村振兴， 强调基本居住福祉和财产权利显化的有机均衡。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权’分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。其基本逻辑是既要以所有权坚持公有制，又要以资格权突出体现保障属性，更要以使用权彰显财产属性，最终实现以此平衡居住保障和财产显化，以切实成为乡村振兴战略的制度性供给保障。

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